武汉东湖龚家岭城改遭抢食 亿元中介费，博弈7年无果

  王少杰 中房报记者 樊永锋 湖北武汉报道

  “争取尽早动工”的尴尬允诺相伴近七年，武汉市武昌区东湖生态风景区（下称东湖景区）龚家岭城中村改造，从2015年至今仍是纸上谈兵。

  从“自主改造”到“统征储备”再至“局部自主改造”，围绕湖北省武汉市东湖景区东北部四村（龚家岭村、先锋村、湖光村、新武东村）城中村改造模式的切换，在当地官方层面酝酿以久，虽载于纸面上的政策建议密集交织、官方发声频繁，但种种计划从未付诸实践。

  东湖景区位于武汉武昌东部，故此得名，现为中国水域面积最为广阔的城中湖之一。武汉大学、华中科技大学、中国地质大学（武汉）等全国重点大学坐落在东湖湖畔，让东湖景区成为本地颇具名气的风景名胜。然而，目前仍有鼓架村、滨湖村、磨山村、龚家岭村、建强村、前庄村等诸多城中村围绕在东湖景区周边，已经成为破落、脏乱、萧条的代名词，严重影响了东湖区域的整体环境。

  “屋外大雨滂沱，屋内小雨不断”。10月16日，武汉东湖景区龚家岭社区新建村村民张亮在接受中国房地产报记者采访时表示，一场雨水过后，自家所住的平房（当地也称砖瓦房），因年久老化有部分房顶开始小面积漏雨，原本破落的小屋内变得更加阴暗潮湿。在张亮看来，每逢雨天村里房屋漏雨已是常事。多年来，基于对城中村改造一直抱有幻想，该村多数村民在房屋修缮上不愿再多投入。目前，龚家岭村土地总面积2090.14亩，总人口6796人，总户数2874户，其中，近百户村民居住在平房。

  村民期许已久的城中村改造能否尽早落地？龚家岭社区总支部委员会有关负责人回应称，正在加紧实施前期准备工作，争取早日动工，但具体时间表仍未确定。据了解，龚家岭、先锋、湖光、新武东等村作为东湖景区东北部四村，自2015年纳入武汉市政府城中村改造实施计划以来，除龚家岭村外，先锋村等村庄已率先启动，但开工现场只有零星拆迁迹象。

  亦有知情者透露认为，阻碍城中村改造落地难主要原因是，东湖景区东北部四村改造模式反复切换、政策摇摆不定。且有深度参与改造的利益集团为达商业图谋不惜许诺上亿元酬劳，试图挽回原有开发格局，导致改造模式之争纠缠多年。

  多方博弈下，被视为兼顾各方的“3+1”改造模式最终出炉，即东湖景区东北部四村中的先锋、湖光和新武东等村继续按统征储备模式开发外。龚家岭村由起初“自主改造”变为“统征储备”再回局部“自主改造”。但在众多村民看来，工程时间不能确定，新的方案不过又是一个“纸面”改造模式的轮回。

  “自主改造”与“统征储备”

  从“纸面”到地面，究竟是什么原因让龚家岭村城中村改造迟迟不能落地？

  多条信源交叉证实，东湖景区东北部四村改造模式反复切换，导致政策摇摆不定是该城中村改造落地难的首要问题。

  根据《中共武汉市委、市政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发[2013]15号）精神，武汉市人民政府办公厅于2015年3月5日印发《2015年度“三旧”（棚户区）改造及房屋征收计划的通知》（武政办[2015]27号），将龚家岭、先锋等村列入年度自主改造实施计划。

  但3个多月过后，还未完全预热的龚家岭村城中村“自主改造”被按下暂停键。

  2015年7月22日，武汉市政府召开2015年第13次“三旧”改造联席会，在听取东湖景区管委会关于《东湖景区东北部片区控规》和《龚家岭村城中村改造用地规划方案》的汇报后，结合《武汉市城市总体规划（2010-2020）》，要求采取“政府主导、企业参与、整体规划、安置就业、集中还建”等方式系统性解决东湖景区景中村改造问题。随后，东湖景区按照武汉市政府确定的景中村改造要求，编制完成了东湖景区东北部四村城中村整体改造用地规划方案。

  2016年11月5日，武汉市政府相关负责人召开专题会议，审议并原则同意《东湖景区景中村改造规划》和《东北部片区四村改造规划》方案。会议要求东湖景区按照市委常委会、市政府常务会已原则通过的《关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》(武发[2016]29号)中的相关政策，积极推进东北部四村整体统征储备改造工作。至此，龚家岭村城中村改造模式已由“自主改造”正式切换至“统征储备”，只是该村未履行相关协议的签订。

  2017年9月21日，武汉金旅投资有限公司（以下简称“金旅公司”）通过公开投标程序，成为东湖景区东北部四村景中村改造政府购买服务项目中标人。与此同时，金旅公司先后与东北部片区的湖光、新武东、先锋等村分别签订统征储备框架协议，湖光村、先锋村房屋征收拆迁工作正有序推进。龚家岭村因历史遗留问题未与金旅公司签订统征储备框架协议。

  除此之外，金旅公司还于2018年通过公开招标承接了武汉市洪山区马洲南片棚户区改造项目，具体负责实施土地储备相关工作。不过，这一“统征储备”模式的推进整体表现并不乐观。

  武汉市土地整理储备中心在向金旅公司下达《督办函》中直陈，截至2019年11月27日，上述两项目已拨付财政资金8.1亿元，其中2018年政府专项债券资金5亿元，使用期限10年；银行贷款资金57.9亿元，已使用资金17亿元，大量资金闲置，存在使用贷款资金支付利息的现象，资金使用效率不高，储备成本增加。同时，征地拆迁补偿工作进展缓慢，土地供应工作严重滞后，面临还款压力大、逾期偿还项目贷款及政府专项债券、后期项目资金筹措困难的风险，不利于储备供应工作的顺利推进。

  在武汉市营商环境专项巡查第十五组相关负责人看来，硬性推行“统征储备”模式，是在增加国家负担，等同于政府买单、财政兜底的行为，缺乏统征储备工作的必要程序。该负责人认为，东湖景区东北部片区四村在城中村改造模式上反复改变，其背后主要责任者为武汉市“三旧”改造办（以下简称“武汉市‘三旧’办”）。

  武汉市“三旧”办则认为，推进“统征储备”改造模式是为了顾全大局，保障更广泛的村民切身利益，确保上述四村村民都能得到妥善安置、村集体经济组织健康发展。由于龚家岭村在《武汉市城市总体规划（2010-2020）》中全部为防护绿地，调整防护绿地需报国家住建部审批，为单个村景中村改造向国家住建部申请调整总体规划理由不充分，只有从保护风景区名胜区生态环境发出，将东北部片区四村景中村改造进行统一规划、统筹安置，并以此申请调整东北部片区的防护绿地用地性质，才可能得到上级部门认可。其次，东湖景区东北部片区四村除龚家岭村以外，其余村庄大量土地位于生态底线区和风景名胜区范围内，可供村民还建用地严重不足。

  由“自主改造”转向“统征储备”的另一背景是，因以往武汉市采取的城中村“自主改造”模式存在着“毛地挂牌出让”和“未执行收支两条线”问题，有违现行政策和财经纪律，已被国家审计署和财政部叫停。

  亿元中介利益链隐现

  然而，“统征储备”模式在东湖景区东北部片区四村未能实现全覆盖。因龚家岭村历史遗留问题久拖不决，令该村城中村改造模式再生变数。

  “遗留问题，实际是湖北广福置业有限公司（以下简称‘广福置业公司’）与龚家岭村前期合作‘自主改造’城中村的问题。”曾参与广福置业公司实施城中村前期改造的史正堂向中国房地产报记者表示，改造模式的切换遭到广福置业公司的强烈反对与抵制。

  史正堂告诉记者，广福置业公司是在2013年武汉市城中村改造“自主改造”相关政策背景下，通过招商参与龚家岭村城中村改造项目。2014年5月7日，经东湖景区管委会同意，风景区城乡工作办事处、龚家岭村与该公司签订了《武汉市东湖景区龚家岭村城中村改造项目合作意向协议书》。随后，该公司按照“自主改造”模式积极参与龚家岭村基础数据复核、东部北片区城市形象设计及控规编制、用地指标申报、高压线入地等挂牌前期工作，投入资金约7297万元。

  或因合作关系和前期投资的加持，广福置业公司寸步不让地主张在龚家岭村继续推行“自主改造”。

  改造模式调整后，先是由东湖景区管委会及时向龚家岭村、广福置业公司进行通报，并多次进行协商、沟通，依据武汉市政府相关文件精神和广福置业公司探讨了清算退出、给予适当补偿或与龚家岭村在产业用地上进行合作等方式，但广福置业公司均不认同。随后，武汉市营商环境巡查第十五组、武汉市“三旧”办、东湖景区管委会统筹发展局、东湖景区管委会城乡工作办事处等单位相关负责人分别与广福置业公司进行面对面沟通。但该公司在与当地官方多轮沟通交流中拒绝接受“统征储备”模式，坚持按照原“自主改造”模式推进龚家岭村景中村改造工作。

  自2018年以来，广福置业公司先后多次向武汉市营商环境巡查组、湖北省信访局、湖北省委巡视组等单位，反映龚家岭村改造模式问题，要求按协议约定采取“自主改造”模式继续推进改造工作。

  为达商业预期，除了与官方正面接触外，广福置业公司还有着鲜为人知的另一面。

  据史正堂透露，广福置业公司实控人胡某向第三方中间人承诺，只要把龚家岭村项目按照“自主改造”落地后，要么为其分配公司股份、使其成为广福置业公司股东，要么兑付1亿元中介费。

  史正堂回忆称，2017年10月28日，在胡某的默许和安排下，广福置业公司与中间人签订一份“委托协议书”，其委托主要内容为中间人负责为广福置业公司再次向当地官方确认龚家岭城中村改造为“自主改造”项目；中间人负责为广福置业公司落实龚家岭村全范围的整体土地（减除东北部片3村还建及教育配套用地面积）为挂牌土地。

  该“委托协议书”还载明，完成委托协议书所涵盖的全部内容的总经费为“人民币壹亿元整”。广福置业公司向中间人支付工作经费的前提条件为该公司成功摘牌。“截至目前，中人间并未从广福置业公司领取到中介费，只是在该公司借支了近千万元费用。”史正堂说。

  历经数次协商讨论，龚家岭村城中村改造重回“自主改造”（局部）方案。

  为解决龚家岭村景中村改造模式问题，本着“尊重历史、实事求是、化解矛盾”的原则，东湖景区管委会探讨性提出在东北部四村统征储备总体框架模式下，湖光、先锋、新武东3村按统征储备模式推进，龚家岭村按局部“自主改造”模式推进的“3+1”改造模式，鉴于广福置业公司与龚家岭村签订了合作协议、已实质性介入龚家岭村改造工作，且龚家岭村自主改造平衡后还可提供一定土地资源反哺其它3村。

  东湖景区管委会认为，在法律层面上，广福置业公司与龚家岭村签订的改造协议合法有效，单方面终止协议将面临违约风险，也不符合依法行政要求；在操作层面上，若广福置业公司坚持不退出，龚家岭村就无法签订统征储备协议，龚家岭村统征储备工作将难以推进，并将严重影响东北部片区其他三村改造工作的整体推进。

  2020年5月7日，东湖景区管委会就“3+1”改造模式征求龚家岭村、广福置业公司意见，两单位均认可按“3+1”改造模式实施。随后，东湖景区管委会将此行文上报武汉市政府。

  2020年5月12日，武汉市政府召开专题会议，会议研究同意东湖景区管委会提出的龚家岭村实施局部“自主改造”的“3+1”改造模式。

  2020年6月23日，东湖景区管委会召开专题会议，在东北部四村按统征储备总体框架下，龚家岭村实施局部“自主改造”的“3+1”改造模式，按照严谨的规划调整程序、严格的城中村改造政策，落实土地“净地出让”和土地出让金“收支两条线”管理，依法依规、有效推进龚家岭等4村改造工作。

  耗时数年确定改造模式

  规划、成本测算成新问题

  至此，耗时数年的龚家岭村城中村改造模式在反复转换中落下帷幕。

  不过，旧问题刚解决，新问题又冒头。记者调查发现，区域规划和成本测算等环节，已经成为龚家岭村城中村改造“靴子”落地的又一道坎。

  广福置业公司表示，在东湖景区东北片“3+1”改造模式中，“统征储备”的三村已经于2020年9月启动拆迁工作，推进顺利。而“自主改造”的龚家岭村却因为规划部门原因没有进展；东湖景管委会拟订的工作方案中，龚家岭村自主改造挂牌公告时间为2020年12月31日，规划方案编制完成时间为2020年10月16日，但时至今日，规划成果未形成。

  该公司认为，如果规划部门继续拖延执行2017年市规委会审议同意的政策，导致市规划研究院无法按照3.0容积率的方案进行龚家岭村改造方案的编制，则龚家岭村将无法实现自身平衡，村“自主改造”项目又将被迫停止。同时，由于其他三村无法得到反哺，无形中增加了市财政改造的压力，极有可能导致先锋、湖光、新武东三村的拆迁工作也被迫暂停。

  东湖景区管委会表示，按照东北部片区统征储备总体框架下龚家岭村局部自主改造的“3+1”改造模式，东湖景区管委会在全力开展先锋、湖光、新武东三村征地拆迁和龚家岭村局部“自主改造”成本测算、改造规划编制等前期工作中发现，由于区域控制性详细规划尚未获批，容积率尚未落定，龚家岭村“自主改造”规划编制工作难以推进。

  鉴于上述情况，考虑东北部片区系风景区唯一可集中建设开发区域，既要满足龚家岭村自主改造平衡要求，平衡后多余土地还需反哺先锋、湖光、新武东三村改造的实际，本着节约集约用地原则，东湖景区管委会提请武汉市政府协调规划部门予以支持，东北部片区规划条件按王青公路以西1.8容积率、王青公路以东3.0容积率设置。

  武汉市规划部门则认为，2017市城建重大项目第61次工作例会、2017年8月11日市规委会第四次专题会议审议并原则通过《东湖景区东北部四村景中村改造规划》，并要求对规划内容进行深化完善，东北部片区项目（包括龚家岭村）具体容积率指标需结合区域城市设计、空间论证和相关规划管控要求确定，多层次合理确定东北部片区景中村改造用地建设控制指标以及景观风貌控制要求。

  针对成本测算问题，东湖景区管委会成立工作专班，组织龚家岭村、湖北广福置业公司按照武汉市“自主改造”政策、程序，选定第三方服务单位启动改造成本测算工作。2021年2月初，龚家岭村完成了“自主改造”成本测算工作，改造成本为722996.14万元。随后，龚家岭村分别召开村两委会、村民代表大会和股东代表大会对上述“自主改造”成本进行了审议、表决并获通过。

  2021年2月25日，东湖景区管委会城中村改造工作指挥部召开会议对改造成本进行了审查，会议认为成本测算、复核符合（武发[2013]15号）、《成本测算通知》等文件精神，原则同意复核后的龚家岭村“自主改造”成本，送审总金额为722996.14万元，复核后总金额为680754.19万元，核减金额42241.95万元。

  2021年2月27日，东湖景区管委会以“关于确认龚家岭村局部自主改造成本测算结果的请示”（武东景文[2021]8号）上报武汉市政府，将上述复核结果内容载入其中。

  2021年3月上旬，武汉市人民政府对东湖景区管委会上报的“关于确认龚家岭村局部自主改造成本测算结果的请示”做出处理意见为，根据市政府2017年批复市自然资源和规划局组织编制的《东湖景区东北部片区景中村改造项目政府购买服务实施方案》，东湖景区东北部片区四村改造项目费用约227.8亿元，其中龚家岭村约36.9亿元，与此次成本测算68.07亿元总费用差距较大。

  2021年10月25日，就龚家岭村城中村改造成本测算结果最新进展，中国房地产报记者电话采访东湖景区管委会城乡工作办事处，被工作人员以相关负责人不在为由婉拒采访。

  （应受访者要求 文中张亮 史正堂均为化名）

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